审计助力“碳达峰、碳中和” 目标实现的八大路径
以下文章来源于审计观察 ，作者谷树忠
在习近平总书记亲自擘画、亲自推动下，我国已全面确立了“2030年前碳达峰、2060年前碳中和”的目标。我国如期实现“碳达峰、碳中和”目标，既是全球应对气候变化、加强全球气候治理的需要，也是我国持续推进生态文明建设、加速绿色转型发展的需要，必然会对我国经济社会发展方式、国家治理理念方式产生重大而深远的影响。
我国碳达峰目标、碳中和愿景的庄严宣示，一方面是我国在新发展阶段实现经济高质量发展、生态文明建设行稳致远的需要，是加速我国产业结构转型、能源结构转型、贸易结构转型的需要，另一方面也是积极应对全球气候变化、共建清洁美丽世界的需要，是构建人与自然生命共同体的需要，同时也是应对纷繁复杂的国际竞合形势、深刻变化的国内主要矛盾的需要。
“碳达峰、碳中和”目标的实现路径
碳达峰的实现路径很多，一是产业结构调整路径，即限制、淘汰高能耗、高碳荷的产业，鼓励、发展低能耗、低碳荷甚至零碳荷的产业；二是能源结构调整路径，即限制乃至逐步有序地淘汰高碳能源，鼓励发展低碳、零碳能源；三是交通运输结构调整优化路径，即限制、淘汰高能耗、高排放的交通运输方式，鼓励、支持低能耗、低排放的交通运输方式；四是技术装备升级改造路径，即限制、淘汰高能耗、高排放的技术装备，支持、发展低能耗、低排放、无排放的技术装备，提高单位能耗、单位碳排放的产出效率。
而碳中和的实现路径，除碳达峰路径之外，还包括其他重要路径，一是碳封存的路径，即把二氧化碳封存在某个特定的容器内，防止其溢出进入大气；二是碳吸收的路径，即通过发展碳汇，增强生态系统对二氧化碳的吸收能力，限制乃至减少向大气排放二氧化碳的总量；三是碳利用的路径，即把二氧化碳通过化学、物理、生物等措施，加工、制作、转化成有用的物质，如通过光合作用转化成有益的农产品，通过化学反应制作肥料、药品等。
无论哪种路径，都应考虑是否技术可行和经济可行，在技术可行的前提下，提高经济可行性是各个路径的关键所在。为此，各个路径都有一个降本增效的问题，只有成本较低、收益较高、操作便利的路径才是切实可行的。
碳排放权需要科学和准确的测算
碳排放权是重要的发展权，随着“碳达峰、碳中和”决策的推进，碳排放权的重要性将与日俱增，碳排放权的分配将日益成为一个重要而敏感的问题。在碳排放总量既定的前提下，碳排放权在地区之间、行业之间、企业之间的分配将直接关系到地区、行业、企业的发展乃至兴衰、存亡。比较理想的情景是：通过合理地分配碳排放权，既确保国家碳达峰目标、碳中和愿景的如期实现，又确保国家经济社会发展目标的如期实现；既能实现单位碳排放量的经济社会产出最大化以支撑经济社会的持续发展，又能实现各地区各行业相对公平地获得碳排放权以支撑地区间行业间相对均衡地发展。
不言而喻，碳排放权的分配既是一个科学问题，需要科学可信、及时准确的测算，也是一个政策问题，需要平衡兼顾、协商博弈，甚至还是一个政治问题，需要妥善处理好各地区、各部门、各阶层、各团体的利益诉求。
第一，要把“碳达峰、碳中和”的目标和任务层层落实到各地区、各部门、各行业。当然，目标和任务的分解要科学合理，既要充分考虑到地区、部门、行业的特点，还要考虑到统一目标、统一时间、统一工作等要求。第二，要明确“碳达峰、碳中和”目标实现的主体责任，在已有节能减排目标愿景责任制的基础上，建立健全“碳达峰、碳中和”目标责任制。第三，要进一步建立健全碳奖惩机制，对如期实现阶段性目标的地区、部门、行业进行嘉奖，对未如期实现阶段性目标的地区、部门、行业进行惩戒。第四，要建立健全碳排放监测、统计制度和体系，及时、准确地掌握碳排放总量和强度等情况，支撑碳决策科学有效，为严肃惩处二氧化碳排放、能源消耗等方面弄虚作假行为提供数据支撑。第五，要建立健全碳汇建设保障体系，改革完善全民义务植树行动方案，科学制定、严格执行碳汇建设规划，发现、拓展、建设、利用各类碳汇，增加碳汇总能力。
与发达国家相比，我国的短板目前较为明显。发达国家已经完成工业化、城镇化进程，我国仍处于推进工业化、城镇化进程中，能源需求旺盛，抑制能源总量、全面碳减排任重道远；发达国家产业结构以服务业为主，我国产业结构中制造业仍占较大比重，产业转型任重道远；发达国家以非煤能源为主体能源，而我国尽管已成为风力、光伏、水发电能力最大的国家，但仍以煤为主体能源，能源结构转型任重道远。不过我们在制度、人才、国土等方面优势突出，为实现目标提供了充分保障。未来，我国要健全法制、改革体制、创新机制、完善规制，通过政策引导、科技进步、人才支撑、投入保障，持续有效地推进产业革命、能源革命、贸易革命，确保如期实现目标。
实现“碳达峰、碳中和”是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，首先对能源生产部门影响最大，其次是能源主要消费部门。前者包括煤炭、石油、天然气等行业，尤其是煤炭行业生产总量将受到规划限制；后者包括交通、建材、建筑等行业，其能源需求总量、结构等将发生重大变化。集能源生产者和消费者于一体的电力行业特别是火电行业，将在供给和需求两端受到压力，电力行业的低碳绿色转型、“碳脱钩”趋势将最为突出，风力、光伏、水发电总量及占比将持续提高，清洁低碳电力的经济性能持续改善。然而，“绿电”的使用还存在不少限制，迫切需要进一步推进电网改革，增强其对“绿电”的消纳能力；改革上网电价制度，向“绿电”适度、有序倾斜；推进“绿电”技术创新应用，提高其技术性能、经济性能。
审计助力“碳达峰、碳中和”目标实现的八个方面
审计是党和国家监督体系的重要组成部分，作为国家治理的重要工具，要以习近平生态文明思想为根本遵循，全面助力我国如期实现“碳达峰、碳中和”目标。
习近平生态文明思想博大精深，具有丰富而深邃的科学内涵。这些科学内涵都是我国新时期做好审计工作特别是做好自然资源和生态环境审计工作的科学指引。
一是要以“生态兴则文明兴”的生态史学思想为指引，坚持对人类负责、对历史负责、对未来负责、对后代负责的科学态度，汲取历史经验和教训，切实为国家和民族保护好、看护好自然资源、生态环境，坚决杜绝“吃祖宗饭、造子孙孽”的“败家子”行为，坚决防止再次出现新的“罗布泊”等“生态衰则文明衰”现象的发生。当然，气候及其变化问题更应从人类发展的历史和未来去深化认识，不能因为当前的无序开发利用化石能源、无节制地排放温室气体而危害人类赖以生存繁衍的气候环境。审计工作当从对未来负责的历史责任感出发，加强对浪费资源、污染环境、破坏生态行为和现象，对能源消耗、碳排放等进行必要的审计监督，尤其要对仍然执着于上高能耗、高排放项目的各级地方政府的非理性行为坚决予以审计监督和制止。
二是要以“人与自然和谐共生”的生态哲学思想为指引，坚持辩证地、发展地认识人与自然的关系，着力构建人与自然命运共同体，真正做到尊重自然、顺应自然、保护自然，按自然规律办事，重点要划分好、保护好、建设好生态空间，尤其要保护好、建设好野生动物生境，早日建成以国家公园为主体的自然保护地体系，着力保护好、建设好森林等重要碳汇。当前，挤占森林等生态空间、破坏野生动物生境、盲目乱建人造景观等现象时有发生，审计工作应当高度重视，从财政资金管控以及国土空间用途管控、生物多样性保护方面政策落实等视角进行审计监督。
三是要以“绿水青山就是金山银山”的生态价值思想为指引，系统、深入地发现、评估、实现绿水青山的自然价值、经济价值、社会价值、文化价值等。反过来，通过绿水青山的价值实现，进一步提高保护和造就更多、更好绿水青山的积极性、能动性，保护好、建设好更多的森林等碳汇，助力“碳中和”目标实现。目前，各地都十分热衷于将绿水青山尽快转化成金山银山，但所选择的转化路径在科学性、可行性方面有些可能存在问题，转化的力度过大过猛、转化的风险过大甚至失控，都有可能危及绿水青山本身，背离“绿水青山就是金山银山”的初衷。对此，审计应予以高度关注，重点对绿水青山向金山银山转化的诸多关键方面予以监督，包括对转化条件是否真正具备、转化主体是否广泛包容、转化资金使用是否合法合规、转化收益分配是否透明公平等，进行必要的监督。另外，审计要助力碳汇建设，在资金使用等方面要坚持谨慎与包容相统一。
四是要以“山水林田湖草沙生命共同体”的生态系统思想为指引，坚持全地域、全要素、全过程和因地制宜、多措并举、统筹协调地推进生态系统保护、修复、建设，鼓励、支持通过主体融合、资金整合推进生态系统保护、修复、建设，加强碳吸收综合能力的建设。同样，在相关财政资金整合和统筹利用方面，审计工作宜予以特别关注和灵活处置。
五是要以“优良生态环境是最普惠民生福祉”的生态福祉思想为指引，坚持以人民为中心、一切为了人民，为广大人民群众保护好、建设好生态环境，保护好、治理好气候环境，妥善处理好碳减排与民生保障的关系，密切碳减排与百姓生活的关系，将碳减排与百姓更加关注的空气污染治理有机结合起来，切实增强人民群众从实现“碳达峰、碳中和”目标中的获得感、满足感。审计工作要注意对各级党委政府“碳达峰、碳中和”与空气污染治理工作协同性的监督。
六是要以“用最严格制度最严密法制保护生态环境”的生态法治思想为指引，加大大气污染防治法、节能法以及森林法、草原法、野生动物保护法等的执法力度，坚决制止违法行为；适时推进以上相关法律的修订，以更加突出我国新时期如期实现“碳达峰、碳中和”目标的立法要求；适时推进气候法的立法进程，为“碳达峰、碳中和”提供更加坚实的法律保障。审计工作应以上述相关法律为依据，重点加强对各行为主体的大气污染、能源生产消费、森林占用破坏、草原占用破坏、湿地侵占破坏、野生动物滥捕滥用及生境破坏等相关行为的监督，并为气候法提供立法意见。
七是要以“美丽中国全民行动”的生态社会思想为指引，要让美丽中国、绿色发 展的理念走向社会，让全社会参与到生态文明、美丽中国建设进程中来；要让“碳达峰、碳中和”的先进理念、生产方式、生活方式走向社会，让全社会参与到节能减排、如期实现“碳达峰、碳中和”的系统工程中来，全面建成低碳型社会，重点推进低碳机关、低碳学校、低碳社区、低碳城市等低碳单元的建设；提倡以低碳、零碳（碳中和）的理念和要求举办各类人员密集型活动（如大型会议）；提倡、鼓励和支持义务植树等碳汇建设行动。审计要进一步强化对党政机关、事业单位、公司企业等的能源生产消费、温室气体排放、植树造林等方面的监督。
八是要以“共谋全球生态文明”的生态世界思想为指引，加强生态文明建设、绿色发展的国际交流合作，尤其要在“逆全球化”的国际背景下，坚持深化应对气候变化领域的国际交流合作，重点将合作应对气候变化作为新时期我国维系和加强与各国，特别是与美国、欧盟关系的重要纽带和“润滑剂”，以确保中美、中欧关系不脱钩。我国审计工作应进一步加强资源环境、特别是气候领域的交流合作，既借鉴国外好的经验和做法，也要把我国领导干部自然资源离任审计好的做法交流到国外。
新时期我国审计工作要以习近平生态文明思想为科学指引，助力如期实现“碳达峰、碳中和”目标。同时，新时期审计工作还要认真学习贯彻习近平总书记关于“碳达峰、碳中和”的系列重要讲话指示精神，尤其要全面贯彻2021年3月15日习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上的重要讲话精神，始终按照会议要求，重点加强对新发展理念、统筹工作机制、节约能源资源、激励约束机制、统筹国内外能源、风险识别管控等方面的监督，助力持续有效地推进“碳达峰、碳中和”目标如期实现；近期要按照七个“要”的要求，重点构建清洁低碳安全高效的能源体系、实施重点行业领域减污降碳行动、推动绿色低碳技术实现重大突破、完善绿色低碳政策和市场体系、倡导绿色低碳生活、提升生态碳汇能力、加强应对气候变化国际合作等方面，加强审计监督，助力“十四五”时期深入、扎实地推进“碳达峰、碳中和”阶段目标的全面实现。
总之，新时期审计工作要立足能源、兼顾其他资源，立足二氧化碳排放、兼顾其他温室气体和有害气体，立足大气环境质量、兼顾水土环境质量，立足资源环境、兼顾经济发展，立足政府行为监督、兼顾企事业单位行为监督，立足行为结果监督、兼顾行为过程监督，持续、深入、有效地加强审计监督，切实助力“碳达峰、碳中和”目标的如期实现，为早日建成美丽中国、实现伟大复兴中国梦做出应有的重要贡献。
作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，审计署特约审计员
