审计观察：新时代经济责任审计工作的六个变化及其着力点
2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（简称《规定》），是经济责任审计发展史上新的里程碑，为新时代经济责任审计提供了根本遵循。笔者认为，必须深刻学习领会《规定》施行后的六个变化，落实落细制度要求，推动新时代经济责任审计工作高质量发展，更好发挥其在党和国家监督体系中的重要作用。
变化一：提高政治站位准确把握经济责任审计职责定位
党的十八大以来，党和国家修订出台了大量党内法规和国家法律法规，对加强审计工作、完善审计制度等作出了重大部署。党的十九大以来，改革审计管理体制，组建中央审计委员会，推进审计全覆盖。经济责任审计作为中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分，是规范权力运行的重要制度安排，必须不折不扣贯彻落实中央这些部署要求。
《规定》强调，经济责任审计必须坚持和加强党的领导，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实中央决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻新发展理念，聚焦经济责任，客观评价，揭示问题，促进经济高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉，推进国家治理体系和治理能力现代化。同时，按照党管干部原则，以审计委员会办公室作为审计项目组织实施主体之一，理顺了对党的机构主要领导干部进行经济责任审计的体制性问题，组织管理上更为顺畅。
理念决定思路，思路决定出路。工作中，应抓住以下着力点：
一是提高政治站位。审计管理体制改革赋予了审计机关更大的政治责任，提出了更高的政治要求。审计机关首先是政治机关，必须旗帜鲜明讲政治，坚持和加强党的领导，维护党中央权威和集中统一领导，坚持依规治党和依法治国相结合，将经济责任审计作为一项重大政治任务来抓，推动党中央重大决策部署落地生根，保障党中央令行禁止、政令畅通。经济责任审计对象是推进国家治理体系和治理能力现代化的中坚力量。通过审计“关键少数”，引导管好“绝大多数”，可以为党和国家事业持续健康发展打牢基础。
二是坚持“两手抓”。经济责任审计是对领导干部的常态化“经济体检”，不仅要“查病”，更要“治已病、防未病”。应立足经济社会发展大局，找准职责定位，围绕主责主业，发挥专业优势，既要坚持问题导向，客观揭示问题，发挥震慑性作用，更要积极推动解决问题，坚持监督和服务并重。注重研究宏观政策走势和经济发展形势，贯彻落实“三个区分开来”重要要求，把握政策实质、吃透政策精神，坚持将审计发现的问题置于经济社会运行的大背景下分析，放在改革发展大局下审视，实事求是评价，提出对策建议，推动明晰权责边界，鼓励领导干部担当作为、干事创业。
变化二：适应新的组织架构充分发挥联席会议平台作用
审计管理体制改革后，各级党委组建了审计委员会，党委、政府主要领导同志亲自挂帅，统筹谋划和整体推进经济责任审计工作是其重要职责之一。新的组织架构下，经济责任审计工作的组织协调机制需进一步调整理顺。
《规定》落实审计管理体制改革要求，将经济责任审计工作组织协调机制统一为联席会议，明确其在审计委员会的领导下开展工作，由审计委员会办公室主任担任联席会议召集人，在原有纪检监察机关、组织、机构编制、人力资源社会保障、国有资产监督管理、审计等成员单位的基础上，增补财政部门和金融监督管理部门。相比之前，联席会议的职责定位更加明确、具体。
经济责任审计是一项系统工程，不同于其他审计类型，必须充分发挥联席会议组织协调、保障和推动经济责任审计工作科学发展的重要作用。在工作中应抓住以下着力点：
一是建立健全联席会议制度。在审计委员会领导下，调整理顺既有的组织协调机制，调整召集人和成员单位，修订完善联席会议及其办公室相关职责，明确分工，选好配强联 席会议办公室主任以及经济责任审计专职机构和人员。
二是加强沟通合作。创新方式，协同配合，强化成员单位“审前充分协商、审中协作配合、审后结果共用”的机制，推动审计监督与纪检监察、组织人事、巡视巡察等监督贯通协调，同频共振，同向发力，将经济责任审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要参考 ；建立成员单位会商研判、联合反馈审计结果、联合督查审计整改、问题线索移送等常态化工作机制 ；分类编制领导干部经济责任审计常见问题清单、风险防范清单、典型案例，发挥监管合力。
三是树立“一盘棋”思维。整合利用联席会议成员单位资源和成果，通过共同谋划年度指导意见等相关制度文件、联合开展调研，加强对下级联席会议工作的指导，加强对内部审计工作的指导和监督，引导规范社会审计，及时总结宣传工作亮点，研究找准审计切入点，推动解决难点和痛点，推进全国经济责任审计法治化、规范化建设。
变化三：恪守边界深化经济责任审计内容
经济责任审计社会关注度高，必须恪守审计边界，坚持法治思维和原则，严格依照法定职责、权限和程序行使审计监督权，突出重点，深化工作。
《规定》明确，经济责任是领导干部任职期间贯彻落实中央决策部署、推动发展、管理资金资产资源、防控经济风险等有关经济活动应当履行的职责，内涵丰富。强调审计委员会办公室、审计机关要根据不同领导职务的职责要求，以资金资产资源的管理、分配和使用为基础，以权力运行和责任落实为重点，充分考虑干部管理监督需要、履职特点和审计资源等因素确定审计内容。同时，对党风廉政建设、机构编制等内容分别作了“在经济活动中”“在预算管理中”的限定。
随着审计实践的深入，经济责任的内涵不断丰富和发展，必须做到既不越位也不缺位。审计中，应抓住以下着力点：
一是明晰审计边界。经济责任审计不同于巡视 巡察、人事考核，应聚焦领导干部经济责任履行情况作出评价，不应涉及选人用人、作风 建 设 等超越审计范围的内容，不能超越法定职责权限 进行评价，对审计中未涉及、审计证据不充分或者不适当的事项不作评价 ；实施同步审计时，要充分考虑党政领导干部经济责任的联系与区别，做到审计内容各有侧重，对于审计查出的问题，分别界定领导干部应承担的责任，明晰权责边界。
二是聚焦经济责任事项。实践中，要考虑不同类别、不同级次、不同地区（部门、单位）领导干部履职特点、自然资源禀赋等实际，把握总体情况，并因地制宜、科学合理地确定审计重点，紧扣党和国家经济方针政策、决策部署，关注重要国家战略、专项规划和目标责任完成情况，关注财政资金分配、国有资产处置、公共资源配置审批和交易等重大经济事项决策、执行和效果情况，关注地方政府债务、区域性金融等风险防范化解情况等，围绕领导干部在经济活动中“应该干什么、干了什么、怎么干的、干得如何”等内容开展审计。
三是明确时空范围。时间上聚焦被审计领导干部任职期间，必要时追溯到相关年度，促进领导干部“新官要理旧账”、更重长远利益而非只看眼前利益 ；空间上聚焦被审计单位本级和下一级地区（部门、单位），必要时将三级以下地区（部门、单位）普遍性、典型性、倾向性的问题以及与被审计领导干部存在较大关联的经济事项纳入审计范围。
变化四：提高审计评价要求调整责任类型
审计评价是经济责任审计的核心环节，是经济责任审计独有且显著区别于其他审计的内容。
《规定》对审计评价提出了更高的要求，要求审计委员会办公室、审计机关担当作为，既要在审计范围内，对领导干部任职期间履行经济责任情况，包括个人遵守廉洁从政（从业）规定情况，作出明确评价；又要针对审计发现的问题，逐一界定领导干部应承担的责任。根据实践需要，将责任类型调整为两种，即直接责任和领导责任，与相关党内法规的精神相衔接，更加强调领导干部在相关问题中发挥的作用以及问题的后果，为干部管理监督部门运用审计结果提供重要参考。
审计评价作为经济责任审计报告的主体内容，是经济责任审计的重点和难点。工作中，应抓住以下着力点：
一是坚持客观审慎。对领导干部任职期间经济责任履行情况进行评价，一定要客观公正、实事求是，经济责任审计不是对被审计领导干部的全面评价，要在审计查证或者认定事实的基础上，定性和定量评价相结合，分类设定简明实用的评价指标，为干部管理监督部门提供重要参考。总体评价时，既可以概要写实，也可以在建立完善评价指标体系的基础上探索进行量化分等评价；正面评价时，防止超越审计范围，防止把一个地区（部门、单位）的成绩简单归入领导干部个人业绩，防止“见树不见林”“审账不审人”“有结论无支撑”“审计评价前后矛盾”等，要有扎实、充分的审计 证据支持，经过审计查证或者注明引用来源 ；评价问题时，要防止以偏概全、帽大事小，写明定责依据，如决策过程、发挥作用等。
二是认真梳理责任链条。对于审计发现的问题，在界定责任时，应按照权责一致原则，坚持全过程“扫描式”审计，从“最先一公里”到“最后一公里”，深入了解政策层次、决策层次到经办层次相关人员的责任落实情况，必要时追根溯源，综合考虑相关问题的背景、决策过程、性质、后果等，防止简单地依据是否分管、是否开会、是否圈阅等形式要件界定责任。
三是贯彻落实“三个区分开来”重要要求。坚持实事求是，透过现象看本质，深入剖析，对领导干部改革创新中的失误和错误，区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私，经综合研判，确定能否免于追责或者从轻定责；科学判断和合理认定问题的“后果”，不仅包含资金资产资源损失浪费、生态环境破坏、公共利益损害、会计信息不实等相对直观、易于发现和取证的情况，还包含造成的恶劣影响、潜在的经济损失浪费和风险隐患等相对隐蔽但直接影响经济社会或事业发展的情况。
变化五：规范审计组织实施强化质量控制
经济责任审计对象特殊、政策性强、涉及面广、要求高，必须坚持依规治党和依法治国相结合。在组织实施的过程中，应分环节、分层级、全方位落实审计质量控制责任，优化工作流程，严格规范程序。
《规定》明确细化了审计委员会办公室、审计机关组织实施各环节的要求，规范了送达通知书、召开进点会、审计公示、听取意见、调取资料、征求意见、报送审计结论性文书等程序，强化计划刚性约束。同时新增了审计结果反馈会议程序，在项目结束后及时反馈审计情况、强化审计整改落实，推进审计结果运用。
审计质量是经济责任审计的生命线。工作中，应抓住以下着力点：
一是强化源头控制。发挥经济责任审计的综合性优势，以其为平台，统筹其他审计项目，科学制定审计计划，积极开展党政领导干部同步审计，提高任中审计比重，探索对同一行业、系统的领导干 部同时开展审计 ；制定年度审计项目计划时，优先考虑重点地区、重点单位、关键岗位，以及任职时间较长或较长时间内未接受过审计的领导干部，结合党委、政府换届情况等科学安排项目计划，避免不顾审计资源盲目安排项目等情况，确保审计质量。
二是加强项目管理。健全规范化体系，加强审计现场管理和非现场管理，做实做细审计方案，坚持依法文明审计，调阅与领导干部任职期间履行经济责任有关的会议记录、纪要，涉及个人相关信息查询时按规定严格履行报批程序，加强上下联动和横向协作，及时纠偏纠错，信息共享，扎实做好复核审理，做到有记录、可追溯、可检查，确保评价标准一致可比，增强报告可读可用性，持续跟踪审计整改落实情况，督促审计问题整改“见底清零”，防止屡审屡犯。
三是保障领导干部及其所在单位的合法权益。坚持换位思考，及时送达审计通知书、审计报告等文书，充分听取审计对象及其所在单位的意见，认真研究修改，确保审计结论经得起检验。探索与组织部门等成员单位和主管部门建立常态化的工作机制，在项目结束后，组织召开审计结果反馈会议，督促整改落实，推动将审计结果以及整改情况纳入被审计单位领导班子党风廉政建设责任制检查考核的内容，并作为领导班子民主生活会以及领导班子成员述责述廉的重要内容。
变化六：坚持科技强审提升能力素质
新的时代背景下，经济责任审计任务将更加艰巨，必须坚持科技强审，在盘活用好审计资源上下功夫、挖潜力，以人为本，向统筹要效率，以创新提效能。
《规定》明确要求加强经济责任审计项目与其他项目的统筹协调，科学配置审计资源，创新审计组织管理，加强大数据等新技术运用，建立健全审计工作信息和结果共享机制，提高审计监督整体效能。
经济责任审计工作要实现高质量发展，关键要素是数据和人才。因此，应抓住以下着力点：
一是充分发挥数据要素价值。坚持科技强审，完善经济责任审计数据规划，做好数据资源的收集、共享、统筹和整合，探索推进经济责任审计管理平台建设，健全完善审计对象库和成果库，创新优化流程管理，关键环节入系统、进流程；加强跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析，把握总体，精准发力，运用大数据技术查核问题、评价判断、宏观分析，提升运用数据分析解决问题的能力，同时积极梳理总结信息化审计专家经验，增强数字经济时代的核心竞争力。
二是培养人才队伍。事业发展关键在人，要充分发挥联席会议平台作用，利用各方资源，培养人才队伍，以提升政治能力、专业能力、宏观政策研究能力和信息化能力为目标，坚持“软”“硬”并举和“内”“外”共建，加强实践锻 炼，提升政治能力和专业素养，增强战略思维、历史思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维能力，努力打造信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍，为推动经济责任审计工作高质量发展奠定坚实基础。
“法与时转则治，治与世宜则有功”。随着经济社会的发展，经济责任审计工作将不断深化，《规定》在施行过程中必然会遇到一些新情况新问题，需要我们在实践中继续创新 和探索，与时俱进，细化 完善，不断再上新台阶。（作者单位系审计署经济责任审计司）
来源：《审计观察》杂志2020年第10期
